Natofrågans eventuella Plan B
Av professor emeritus OVE BRING
När detta skrivs har varken det turkiska eller ungerska parlamentet godkänt
Sveriges Natoansökan. Som ett alternativ till fullvärdigt medlemskap kan en s.k. plan B bli aktuell. Den svenska ansökan har redan godkänts av 28 av
Natos medlemmar och tillsammans med Finland skulle de kunna stödja
Sverige på nytt — i ett multilateralt avtal som de ingår med Sverige. Vi skulle kunna bli del av en kollektiv försvarsgaranti vid sidan av Natofördraget.
Solidaritetsklausulen i EU:s unionsfördrag skulle kunna användas i ett alternativt multilateralt projekt. Men denna multilateralism skulle, i likhet med Natofördraget, bli mellanstatlig och inte, som i EU, överstatlig. Varje regering skulle ta sitt beslut om vilket bistånd till en angripen stat som skulle gälla — inte nödvändigtvis militärt, kanske ekonomiskt eller administrativt.
Sverige skulle därför behöva säkra upp försvarsgarantin bilateralt i förhållande till USA, Natos militära garant. Ett sådant bilateralt Defence
Cooperation Agreement (DCA) är också på gång, oavsett hur det blir med det svenska medlemskapet.
Sveriges problem i Natofrågan har sin grund i det krav på konsensus i varje beslutsfattande som uppställs i försvarsalliansens grundfördrag, ”the North Atlantic Treaty”, undertecknat i Washington 1949.
1 Bakgrunden
Den 18 maj 2022 sökte Sverige och Finland formellt medlemskap i Nato. Ansökningarna överlämnades i Bryssel av de två ländernas ambassadörer som stod bredvid varandra framför alliansens generalsekreterare Jens Stoltenberg. Samma dag beslutade Natoländernas ambassadörer i Bryssel att Sverige och Finland skulle processas mot en status som inbjuden (”invitee”) till organisationen. Protokollet om detta skickades ut till de 30 medlemsländerna för ratificering av respektive parlament, en process som gick planenligt i 28 fall.
Statusen som ”invitee” skulle behandlas på Nato:s toppmöte i Madrid den 29–30 juni 2022. Turkiet hade emellertid ställt vissa krav på de ansökande länderna rörande bekämpning av terrorism och denna sak behövde klaras ut i anslutning till toppmötet. Den 28 juni 2022 slöts i Madrid ett trepartsavtal (”Trilateral Memorandum”) mellan Turkiet, Finland och Sverige, under överinseende av Natos generalsekreterare. Avtalet innehåller tio punkter, varav nummer 4, 5 och 8 mer operativt berör terroristfrågan.
Toppmötet bekräftade inbjudan till Sverige och Finland och öppnade för anslutningssamtal i Natos högkvarter i Bryssel. Sedan dessa samtal, om formella krav på nya medlemmar, genomförts under-
tecknade samtliga Natoländer de två anslutningsprotokollen. Därmed hade Sverige och Finland, den 5 juli 2022, uppnått status av ”invitee”. Som sådan får man sitta med på alla möten med organisationen, men utan rösträtt, med andra ord en form av observatörsstatus. Eftersom Natos försvarsgaranti (artikel 5 i Washingtonfördraget av 1949) enbart gäller för fullvärdiga medlemmar, var det av stor vikt att ratifikationsprocessen fortsatte och avslutades i rimlig tid.
Därför var det oroväckande att Turkiets president Recep Tayyip Erdogan den 30 juni 2022 hade påstått att Sverige hade lovat att lämna ut 73 ”terrorister” till Turkiet. Madridavtalet säger emellertid ingenting så konkret som detta. Ordet ”extradition” nämns två gånger i punkt 8(3). Den första gången då det sägs hur Finland och Sverige ska hantera turkiska framställningar om utlämning (snabbt och grundligt). Den andra gången då det sägs att Finland och Sverige ska etablera bilaterala strukturer för att underlätta utlämning och säkerhetssamarbete i enlighet med den europeiska utlämningskonventionen.
Från svenskt regeringshåll, dåvarande justitieminister Morgan Johansson (S), påpekades det att eventuella utlämningar skulle ske i enlighet med svensk lag som tillämpas av oberoende domstolar. Utlämning får inte ske för ett ”politiskt brott”, eller av personer som riskerar att i den mottagande staten utsättas för förföljelse riktad mot vederbörandes liv eller frihet.
Turkiet hade redan i maj hävdat att 33 terrorister åtnjöt en fristad i Sverige. De sades tillhöra PKK (den kurdiska gerillan, terroriststämplad av EU och USA) och Gülenrörelsen (i Turkiet kallad FETO). Madridavtalet nämnde särskilt dessa rörelser och dessutom syriska YPG/PYD, som Finland och Sverige lovade att inte stödja. Avtalets punkt 5 föreskrev utökat samarbete för att hindra dessa tre rörelsers aktiviteter. Turkiet föreföll övertolka denna samarbetsplikt till att omfatta utlämning av personer som av turkisk underrättelsetjänst listats som terrorister. Avtalets punkt 8(3) krävde att turkiskt underrättelsematerial tas i beaktande (”into account). Även här förelåg en turkisk övertolkning som medförde krav på utlämning av utpekade personer.
Den tolkningstvist som här uppstod, mellan i första hand Sverige och Turkiet, skulle negativt påverka den fortsatta anslutningsprocessen för Sverige. Under perioden juli–september 2022 ratificerade 28 av Natos medlemsländer Sveriges och Finlands anslutningsprotokoll i sina nationella parlament. Oroväckande nog återstod då och långt senare, beträffande den svenska ansökan, ratificering av Turkiets och Ungerns parlament.
Natos generalsekreterare Jens Stoltenberg kungjorde den 3 november 2022 att Sverige levt upp till sina förpliktelser enligt Madridavtalet och uppmanade de stater som inte gjort så att ratificera den svenska ansökan.
Från svensk synvinkel följde ett frustrerande år av nya turkiska krav på utlämning i strid med svensk lag och rättssäkerhet, som i sin tur
åtföljdes av offentliga Koranbränningar i Sverige som i den muslimska världen (inklusive Istanbul och Ankara) sades demonstrera förakt för muslimer och deras trosuppfattning. Ny svensk terroristlagstiftning kunde inte blidka Turkiet i detta läge. Natotoppmötet i Vilnius i juli 2023 passerade utan en lösning, även om president Erdogan lovade att ”så snart som möjligt” sända den svenska ansökan till parlamentet.
2 Finlands anslutning
Medan Sverige fortsatte att stöta på problem fortsatte Finland sin egen väg. Redan i slutet av september 2022 hade 28 av 30 Natoländer ratificerat Finlands och Sveriges anslutningsprotokoll i sina nationella parlament. Den fortsatta processen lovade gott enbart för Finland. Det har framkommit att Ungern kommunicerat med Turkiet om en gemensam ståndpunkt och att Budapest går på den linje som Ankara valt. Ungern torde däremot inte vara berett att gå på motsträvighetens linje ensamt.
I slutet av mars 2023 stod det klart att Ungern och därefter Turkiet var på väg att godkänna Finland. Det ungerska parlamentet gav sitt klartecken den 27 mars och det turkiska den 31 mars. I Ankara var röstsiffrorna 276 — 0. Ändå kvarstod en del osäkerhet eftersom den nyckfulle president Erdogan behövde justera protokollet från omröstningen innan ratificeringen var ett faktum. Han gjorde dock detta relativt snabbt och saken var klar. Kommer han att agera lika snabbt i Sveriges motsvarande fall? Den finländska riksdagen godkände efter Erdogans justering den egna propositionen om medlemskapet och regeringen kunde sända det ratificerade anslutningsprotokollet till Washington. USA var enligt Washingtonfördraget 1949 depositariemakt för medlemsstaternas anslutningsdokument och State Department kunde den 4 april 2023 meddela att Finland var fullvärdig medlem av Nato.
Frågan är om den beträffande Finland tillämpliga artikel 10 i Natofördraget även kan bli tillämplig för Sverige? Artikel 10 har följande lydelse:
The Parties may, by unaminous agreement [kursiverat här], invite any other European State in a position to further the principles of this Treaty and contribute to the security of the North Atlantic area to accede to this Treaty. Any State so invited may become a Party to the Treaty by depositing its instrument of accession with the Government of the United States of America. The Government of the United States of America will inform each of the Parties of the deposit of each such instrument of accession.
3 En plan B?
Den svenska regeringen har gjort klart att den endast strävar efter att fullfölja den ursprungliga linjen om fullt medlemskap och inte kan tänka sig någon reservlinje. Emellertid, om dessa turkiska och ungerska käppar i hjulet inte tar slut inom rimlig tid krävs ett alternativt
tänkande. En plan B skulle förhoppningsvis inte bli en definitiv lösning utan en utfyllnad som gäller fram till den dag då medlemskapet förverkligas. Det skulle då inte röra sig om ett alternativ till medlemskap utan om ett provisoriskt snabbspår som i stort sett skulle leda till samma resultat.
Förhoppningen om att Natofrågan skulle nå sin lösning har genomgått flera hållpunkter över tid: memorandumet i Madrid i juni 2022, det turkiska valet i maj 2023, Natos toppmöte i Vilnius i juli 2023, öppnandet av det turkiska parlamentet i oktober, och så vidare. Om dessa besvikelsens hållpunkter fortsätter kan en plan B bli nödvändig. En sådan plan skulle då bestå i att man tillfälligt rundar själva Natofördraget, som kräver enhällighet för alla beslut, och i stället använder en existerande parallell regim som på närmast identiskt sätt etablerar en gemensam försvarsgaranti.
Låt oss börja med att se på den bestämmelse i 1949 års Natofördrag som behöver ersättas. Det är den berömda artikel 5, den så kallade musketörsparagrafen med mottot ”en för alla, alla för en”. Den har i svensk språkdräkt följande lydelse:
Parterna enas om att en väpnad attack mot en eller flera av dem skall betraktas som en attack mot dem alla och följaktligen enas de om att, i fall en sådan attack inträffar, var och en av dem, i utövande av rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar erkänd av artikel 51 i Förenta Nationernas stadga, kommer att bistå den part eller de parter som attackerats genom att genast vidta sådan handling, individuellt eller i samverkan med andra parter, som bedöms nödvändig, inklusive användningen av väpnad makt, för att återställa och bevara säkerheten i det Nordatlantiska området.
Artikel 5 kräver inte nödvändigtvis militära insatser från alla medlemmar. Det solidariska biståndet kan levereras på många sätt — ekonomiskt, administrativt, humanitärt. Varje medlemsstat bestämmer suveränt över det bistånd som den finner det möjligt att ge.1 Den kollektiva försvarsgaranti som i stället för artikel 5 skulle kunna användas av de Natoländer som stöder Sverige, dvs. 29 av dem sedan Finland tillkommit, återfinns i Fördraget om Europeiska unionen. Dess artikel 42(7) har kallats för en solidaritetsklausul och har följande lydelse:
Om en medlemsstat skulle utsättas för väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga.
1 En inneboende oklarhet i artikel 5 har påpekats av Ulla Gudmundson i NATO — en allians i tiden, bookstrap publishing, 2022, s. 48 f., exempelvis beträffande vilka medel som ska användas i assistansen till andra. Det krävs ett politiskt beslut i varje huvudstad.
Sverige skulle alltså kunna ingå ett avtal med 29 Natomedlemmar om att ”undertecknande parter förklarar sig ömsesidigt bundna av ovan citerade bestämmelse ur Fördraget om Europeiska unionen”. Vidare skulle avtalsparterna kunna förklara ”sig eniga om att tillämpa de militära samarbetsformer, rörande bland annat interoperabilitet, som de ömsesidigt kommit överens om”. Därmed skulle Sverige, ”for all practical purposes”, ha blivit del av en kollektiv säkerhetsgaranti enligt Natostandard, men formellt utanför Nato.
För de Natoländer som är med i EU är ovanstående skrivningar inte ett problem. De är redan bundna av artikel 42(7), vid sidan av sina förpliktelser inom Nato. Beträffande de Natoländer som inte är med i EU borde det inte heller vara ett problem, eftersom en grupp av stater alltid har möjlighet att gentemot varandra acceptera en regel som kommer från en, för flera av dem, utomstående kontext, i det här fallet EU-fördraget.
Turkiet är inte med i EU men faller utanför det här resonemanget. De länder som inte är med i EU och kan tänkas stödja Sverige genom ett multilateralt avtal är, förutom USA och Storbritannien, Albanien, Island, Montenegro och Nordmakedonien.
Om det skulle invändas att Natofördraget inte medger, och inte var tänkt att medge, att artikel 5-garantin de facto dupliceras utanför fördragets ram i förhållande till en ansökande stat, finns det en hållbar motinvändning. Internationella avtal kan, vid sidan av den skrivna texten, modifieras, kompletteras eller nytolkas genom avtalsparternas senare praxis — om en överväldigande majoritet av dem är del av denna praxis. Detta har vid flera tillfällen hänt med själva FN-stadgan, det internationella samfundets mest grundläggande dokument. Dess artikel 27 beskriver vetoregeln så att ett beslut från FN:s säkerhetsråd kräver ”the concurring votes of the permanent members”. Men sedan Koreakrigets utbrott 1950 tolkas en permanent medlems frånvaro eller avstående i en omröstning inte som ett hinder för ett beslut, trots att det då inte rör sig om dessa staters ”concurring votes”.
Ett annat exempel är FN:s generalförsamlings resolution från 1950 om ”Uniting for Peace”, också med ursprung i Koreakriget. Enligt FNstadgans artikel 11 skall en fråga som rör internationell fred och säkerhet och ”on which action is necessary” hänskjutas till säkerhetsrådet, som har monopol på beslut om militära insatser. Men om säkerhetsrådet är beslutsblockerat genom vetot medger Uniting for Peacemekanismen att frågan hänskjuts till generalförsamlingen som kan rekommendera (men inte besluta) om tvångsåtgärder. Dag Hammarskjöld såg FN-stadgan som ett dynamiskt dokument och han torde ha instämt i utrikesminister Östen Undéns ord att Uniting for Peace-resolutionens antagande var ”en lycklig omständighet för vår
organisation, vars stadga liksom varje skriven författning bör utvecklas organiskt för att inte bli en död bokstav”.2
4 Existerande och kommande militärt samarbete
Sverige har i nära trettio år, liksom Finland, samarbetat med Nato inom ramen för dess ”Partnership for Peace” (PfP).3 Än mer betydelsefullt är Sveriges långtgående och välkända bilaterala försvarspolitiska samarbete med Finland. Dessutom är vi med i ett multilateralt militärt samarbete med Storbritannien och andra nordeuropeiska länder, ett samarbete som Turkiet inte kan stoppa. Storbritannien etablerade 2015 den militära snabbinsatsstyrkan Joint Expeditionary Force (JEF). Denna brittiskledda styrka ses i London som ett komplement till Nato utanför försvarsalliansens område. Styrkan övar för att kunna agera på egen hand eller tillsammans med andra. Det skulle kunna röra sig om insatser kopplade till FN, EU eller Nato. JEF har tio medlemmar: Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige. Sverige blev medlem 2017. JEF kräver inte eniga beslut, så ingen stat kan blockera en insats. Samtidigt kan ett land välja att stå utanför en insats, men samarbetet de tio staterna emellan torde vara tillräckligt djupgående för att avdramatisera en sådan utveckling.
Sverige och Finland förhandlar även med USA om ett Defence Cooperation Agreement (DCA) utanför Natokontexten. För svensk del skulle avtalet reglera möjligheten till och förutsättningarna för amerikansk trupp på svensk botten och förhandslagring i Sverige av amerikansk militär materiel. USA skulle även få tänkas få tillgång till militärbaser i Sverige. Avtalet ska godkännas av den amerikanska kongressen och den svenska riksdagen, och gälla oavsett om Natofrågan är löst för Sverige. Inom ramen för en tänkt plan B skulle ett sådant bilateralt avtal med USA komplettera det multilaterala avtal som skisserats ovan.
5 Slutord
Beträffande tidslinjen av svenska förhoppningar rapporterade nyhetsbyrån Reuters den 26 september 2023 om en remarkabel omsvängning i den turkiska positionen. President Erdogan hade meddelat att han skulle säga ja till Sverige i Nato under förutsättning ”att USA höll sitt löfte” att låta Turkiet köpa F16-plan från USA. Eftersom Erdogans officiella linje ditintills varit baserad på behovet av utlämning av terrorister, och F16-frågan tidigare inte officiellt kopplats till Natofrågan, var detta en rejäl tvärvändning — officiellt. Men mellan presumtiva säljare och köpare anade man en tvist om turordningen. Erdogan ville se en garanti för inköp av planen innan han sa ja till Sverige. USA ville se Turkiet säga ja till Sverige innan man sålde planen.
2 Anförande i FN:s politiska utskott den 12 oktober 1950, återgivet i Utrikesfrågor
1950–1951, s. 110. 3 Ulla Gudmundson, NATO — en allians i tiden, 2022, s. 160 ff.
Någon vecka senare rapporterades det att USA och andra planerade att för Sveriges räkning sätta ekonomisk press på Turkiet. Bland annat fanns en tanke på att höja priset på F16-planen. Hur detta skulle gynna Sverige var oklart. Samtidigt var turordningstvisten olöst. F16-frågan som den plötsliga lösningen tycktes gå upp i rök.
Den 23 oktober meddelades det emellertid från Ankara att president Erdogan signerat och sänt vidare Sveriges ansökan till parlamentet. Strax därefter inkom emellertid signaler om att processen i såväl det turkiska som det ungerska parlamentet kunde ta sin tid. Det talades om januari 2024, därefter — beträffande det turkiska parlamentet — om mitten december 2023. I Ankara krävs efter en parlamentsomröstning att presidenten signerar protokollet från omröstningen. Som man brukar säga: Ingenting är klart förrän allt är klart.