Folkrättsrådgivare i försvaret, m. m.
1. Inledning
Sedan en tid finns det inom det svenska försvaret särskilda s. k. folkrättsrådgivare, såväl i freds- som i krigsbefattningar. Reformen är en följd av att Sverige tillträtt vissa tilläggsprotokoll till Genève-konventionerna från 1949. Förändringen torde vara relativt okänd för de flesta jurister men kommer att beröra icke så få i takt med att organisationen byggs ut. I föreliggande artikel lämnas en beskrivning av den nya rådgivarfunktionen och därmed sammanhängande frågor. I ett särskilt avsnitt berörs två andra förändringar som också rör jurister och försvaret och som genomförts ungefär samtidigt med inrättandet av den nya rådgivarfunktionen (men utan samband med den), nämligen avskaffandet av krigsdomstolarna och införandet av ett nytt disciplinansvarssystem.
2. Militär folkrätt eller krigets lagar
I det folkrättsliga regelsystemet finns en relativt omfattande del som rör staternas uppförande under krig och väpnade konflikter. Normsystemet är grundat på såväl allmänna sedvanerättsliga regler som konventioner. Systemet brukar kallas den militära folkrätten eller krigets lagar (Laws of War or Laws of Armed Conflict).
Försöken att reglera krig och krigföring är lika gamla som civilisationen själv. Till de äldsta rättsreglerna hör de från Egypten (1 400 f. Kr.) som gällde humanitär behandling av krigsfångar. Holländaren Hugo Grotius (1583—1645), som bl. a. verkade vid drottning Christinas hov, brukar räknas som den moderna folkrättens fader. Hans principer har ännu bärkraft när det exempelvis gäller den internationella havsrätten.
De konventioner som f. n. gäller de krigförandes och övriga staters uppträdande i allmänhet under krig, neutralitet och ockupation är till stor del tillkomna före första världskriget (bl. a. tio Haagkonventioner), medan huvuddelen av de konventioner som direkt rör den humanitära sidan kommit till efter det andra världskriget (bl. a. fyra Genève-konventioner från år 1949 angående förbättrande av sårades, sjukas och krigsfångars behandling samt skydd för civilpersoner under krigstid). Genéve-konventionerna torde vara de som är mest allmänt kända. Men även förbuden mot dumdum-kulor (Haagdeklaration från år 1899) och giftiga gaser och bakteriologiska stridsmedel (Genéveprotokoll från år 1925) tillhör den del av den militära folkrätten som troligen är mera allmänt bekant.
Till den militära folkrätten brukar hänföras också mera allmänna konventioner, exempelvis de som gäller de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller syftar till att förhindra krig: Europakonventionen och FN-stadgan samt särskilda flyktingkonventioner m. m. Av betydelse i sammanhanget är givetvis också de konventioner som gäller nedrustning o. d. Se exempelvis dokumentet den 19 september 1986 från konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa samt förordningen (1988: 935) om föranmälan och observation av vissa militära övningar.
För svenskt vidkommande är det regelsystem som rör en neutral stats rättigheter och skyldigheter i förhållande till krigförande stater, liksom de frågor som ett välutbyggt civilförsvar reser av särskilt intresse. I fredstid påkallar också incidentberedskap och vissa immunitetsfrågor särskild uppmärksamhet (jfr. SvJT 1982 s. 647, 1983 s. 132,1984 s. 68 och 321, 1985 s. 68, 72, 162, 333, 504 och 683 samt 1986 s. 384 ; artiklarna berörde endast indirekt 1907 års Haagkonvention (VIII): Convention relative to the Laying of Automatic Submarine Contact Mines).
Till senare års konventioner som rör den militära folkrätten eller krigets lagar hör FN:s vapenkonvention 1980 jämte protokoll (Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of certain Conventional Weapons which may be deemed to be Excessively Injurious or to have Indiscriminate Effects, Geneve 1980). Av stor betydelse är också 1977 års två tilläggsprotokoll till 1949 års Genèvekonventioner (Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts, Protocol I, and relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts, Protocol II).
Tilläggsprotokoll I innehåller bl. a. nya regler om stridsmetoder, skydd för civila inom krigförande stat, för civilförsvarets personal samt för sjukvårdsenhe-
ter. Bestämmelserna är tillämpliga, som framgår av protokollets titel, i internationella konflikter.
Tilläggsprotokoll II avser att skydda offren i icke-internationella väpnade konflikter, d. v. s. uppror eller inbördeskrig. Sverige ratificerade 1979 båda tilläggsprotokollen. Ingen av Warszawapaktstaterna eller av de mera betydande medlemmarna av NATO (USA, Storbritannien, Canada och Förbundsrepubliken Tyskland) har emellertid tillträtt protokollen. En förklaring till detta är de relativt omfattande inskränkningar i krigföringen som följer av det första tilläggsprotokollet samt de särskilda frågor rörande befrielseorganisationer (eller, enlig vissa bedömare, terroristorganisationer) som följer med en tillämpning av det andra tilläggsprotokollet.
Enligt tilläggsprotokollen åläggs staterna bl. a. att sprida information om de nya reglerna och deras tillämpning. Enligt en särskild bestämmelse (art 82 i tilläggsprotokoll I) åtar sig staterna också att ha juridiska rådgivare åt de militära befälhavarna på lämpliga nivåer. Denna bestämmelse och dess svenska tillämpning behandlas i följande avsnitt.
3. Art 82 och dess svenska tillämpning
I 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner anges i art 82 att "de fördragsslutande parterna skall alltid och parterna i en väpnad konflikt skall under konflikten tillse att juridiska rådgivare när så är nödvändigt finns tillhands för att ge de militära befälhavarna på lämplig nivå råd rörande tillämpningen av Genèvekonventionerna och protokoll I och rörande lämplig undervisning av de väpnade styrkorna på detta område."
Sverige har genom att ratificera tilläggsprotokollet bundit sig för att omsätta denna bestämmelse i praktiken. Detta har krävt särskilda överväganden, eftersom det i vårt land, till skillnad från många andra länder, inte i fredsorganisationen finns militärjurister ("Judge Advocat's Office" e. d.)
Frågan behandlades av folkrättskommittén i dess betänkande (SOU 1984: 56) Folkrätten i krig. Kommittén tillkallades 1978 för att utreda och lämna förslag angående tolkning och tillämpning av samt information och undervisning om folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation. Ordförande i kommittén, som genom det nämnda betänkandet avslutade sitt arbete, var hovrättspresidenten Carl-Ivar Skarstedt, numera också folkrättslig rådgivare i fred åt överbefälhavaren.
I betänkandet diskuterade kommittén bl. a. om den folkrättslige rådgivaren som enligt art 82 måste finnas såväl i freds- som i krigstid borde vara en yrkesofficer med juridisk utbildning eller yrkesjurist med viss militär bakgrund. Kommittén stannade för det senare alternativet. När det gällde krigsorganisationen ansåg kommittén att det borde vara möjligt att utbilda de företrädesvis yngre kvalificerade jurister, flertalet domare i 30—40 årsåldern — som enligt planeringen var avsedda att i egenskap av värnpliktiga eller reservofficerare tjänstgöra som auditörer i krigsorganisationen — till folkrättsliga rådgivare genom kurser vid militärhögskolan och/eller vid universitet. Denna utbildning borde kompletterars med stabsövningar vid krigsförbanden. Sådana rådgivare med enbart folkrättsfunktion borde finnas hos överbefälhavaren samt hos de militära cheferna på regional nivå ned till i första hand fördelningschef eller motsvarande.
När det gällde fredsorganisationen ansåg kommittén att den borde utgöras av
ett mindre antal särskilt utsedda personer — ett tiotal — "som förenar en hög kompetens och civil samhällsställning med gedigna kunskaper om folkrätten och särskilt krigets lagar". Dessa rådgivare skulle finnas i första hand hos överbefälhavaren och de sex milobefälhavarna. Kommittén erinrade i sammanhanget om den då sedan länge tillämpade ordningen att en av juristerna på departementråds- eller rättschefsnivå i justitiedepartementet mot bisyssloarvode anlitades som juridiskt biträde av överbefälhavaren och chefen för armén.
Kommitténs förslag i denna del blev i huvudsak väl mottagna och resulterade i december 1986 i en särskild förordning (1986: 1029) om folkrättsliga rådgivare inom försvarsmakten. I förordningen anges att det i krigsorganisationen skall finnas befattningar för folkrättsliga rådgivare till det antal som överbefälhavaren bestämmer. De skall vara placerade i högre staber och ha till uppgift att ge militära chefer råd om hur folkrättens regler i krig och neutralitet skall tillämpas samt delta i stabernas planläggning (2 §).
I fredsorganisationen skall det enligt förordningen finnas sju folkrättsliga rådgivare. De skall vara placerade, en hos överbefälhavaren och en hos varje militärbefälhavare. De folkrättsliga rådgivarna i fred skall medverka i undervisningen av försvarsmaktens personal om hur folkrättens regler i krig och under neutralitet skall tillämpas och i övrigt ge respektive chef råd i folkrättsliga frågor (3 §).
Enligt förordningen ankommer det på ÖB att meddela de närmare förskrifterna för verkställighet av förordningen. ÖB:s föreskrifter (FFS 1988: 25) utfärdades i juli 1988.
Förordningen och föreskrifterna har i hög grad utformats mot bakgrund av vad folkrättskommittén angivit om rådgivarnas uppgifter i fred och krig. Det kan därför finnas skäl att återge vad kommittén anförde i denna del (s. 327 f): "I fredstid är det en viktig uppgift för de tjänstgörande juridiska rådgivarna att ge råd om uppläggningen av och i möjlig utsträckning också delta i undervisningen i folkrätt inom det militära försvaret. I denna deras uppgift ligger också undervisning och träning av de övriga rådgivarna, som främst är avsedda att tjänstgöra i krig.
Av väsentlig betydelse i fredstid är också att lämpliga juridiska rådgivare aktivt och fortlöpande kan delta i de militära stabernas planering för operationerna under neutralitet och krig. Tillämpningen av åtskilliga delar av tilläggsprotokollI, t. ex. artiklarna 48—60, kan utan tvekan påverka både planering och genomförande av operationerna. Det är då av stor betydelse att hänsynen till dessa regler kan vägas in redan på planeringsstadiet... Under krigsförhållanden ändras rådgivarens roll på det sättet att denne får anledning att aktivt följa det faktiska händelseförloppet från folkrättsliga synpunkter. Han måste följa hur operationerna utförs och delta i förändringar i planer och genomförandeskeden ... Av särskild betydelse är att rådgivaren följer folkrättsreglernas tillämpning och inverkan då staber och förband förbereder och genomför anfall och andra aktioner med vapenverkan som kan medföra förluster bland civilbefolkningen och omfattande skador på civil egendom..."
I staberna har de folkrättsliga rådgivarna mot den bakgrund som nu har beskrivits genomgående placerats i operationsledningen. I krigsorganisationen, där rådgivaren är militär tjänsteman och i folkrättslig mening kombattant, har avsikten varit att ge rådgivaren en ställning i det militära hierarkiska systemet på en sådan nivå och så markerad att den ger respekt för rådgivarfunktionen.
Två år efter det att förordningen utfärdades och några månader efter ÖB: s
föreskrifter är förhållandet det att de sex fredstida folkrättsrådgivarna i milostaberna sedan en tid är i färd med att introducera och bygga ut den egna verksamheten, medan utbyggnaden av krigsorganisationen nyligen påbörjats.
Allt som allt berörs ca. 75 jurister av reformen. Av väsentlig betydelse i det uppbyggnadsskede som förestår är naturligvis utbildning av folkrättsrådgivarna själva.
4. Utbildning av folkrättsrådgivare
I enlighet med folkrättskommitténs förslag är rådgivarna civila jurister och inte militärer. Enligt förordningen skall den folkrättslige rådgivaren ha avlagt juriskandidatexamen eller motsvarande examen. En viss militär erfarenhet har dock ansetts nödvändig, och det föreskrivs därför att den som förordnas som rådgivare skall ha genomgått grundutbildning till befattning som lägst plutonsbefäl eller motsvarande befattning.
Som bekant intar ämnet folkrätt i juriststudierna en tämligen undanskymd plats (jfr SvJT 1988 s. 401). Detta gäller i ännu högre grad den del som omfattar vad som kan kallas militär folkrätt eller krigets lagar (se avsnitt 1). I Sverige har denna del av rättssystemet i stor utsträckning varit förbehållen militärer eller ett mycket begränsat antal jurister, oftast knutna till försvars- eller utrikesdepartementet. Hos flertalet av de jurister som har placerats eller kommer att placeras i folkrättsrådgivarfunktion finns det därför sannolikt överlag ett stort utbildningsbehov. Tanken är att detta behov för huvuddelen skall tillgodoses genom olika kurser vid militärhögskolan. Ansvariga för utbildningen där är militära lärare, i allmänhet icke-jurister men med i många fall god teoretisk bakgrund i ämnet. Militär medverkan är naturligtvis nödvändig, eftersom en operativ integration av de folkrättsliga reglerna är syftet med utbildningen och hela idén med folkrättsrådgivare.
Av de skäl som ledde folkrättskommittén till att — vid överväganden om att inrätta den nya funktionen — i valet mellan att lära militärer juridik eller ge jurister folkrättsskolning och viss militär utbildning förorda det senare alternativet är det dock önskvärt att den militära folkrätten uppmärksammas och behandlas utanför de rena militära institutionerna. Det är en fråga som, liksom hela det militära försvaret, i hög grad angår det civila samhället. För att denna speciella del av folkrätten skall kunna utvecklas bör det bl. a. finnas anknytning till rättsvetenskapen. Förutsättning för detta finns vid de juridiska fakulteterna. (F. n. erbjuds vissa militära folkrättskurser utanför militärhögskolan endast vid Gällöfsta, en kursgård som är knuten till försvarsdepartementet.) En universitetsanknuten institution som borde kunna lämna värdefulla bidrag i detta sammanhang är Raoul Wallenberginstitutet vid Lunds universitet med sin inriktning mot humanitär rätt.
Utanför landets gränser, men väl inom räckhåll, finns det s. k. San Remoinstitutet i Italien. Institutet (The International Institute of Humanitarian Law), som är en privat och självständig organisation, bildades 1970. Det skall enligt sina stadgar främja tillämpning, utveckling och spridning av internationell humanitär rätt och bidra till att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna och fundamentala friheterna. Institutet arbetar i nära samarbete med bl. a. Internationella Röda Korset, FN:s Flyktingkommissarie och Europarådet. Som ett led i verksamheten anordnar institutet kurser, konferenser och seminarier i skilda ämnen. Sedan många år tillbaka ordnas bl. a. årligen en särskild kurs
för militärjurister och officerare i militär folkrätt. Deltagare från Sverige, företrädesvis officerare, har funnits sedan detta slag av kurser introducerades. Antalet deltagande svenska jurister har dock varit litet.
Det får förutsättas att de som i Sverige förordnas som folkrättsliga rådgivare, såväl i freds- som krigsorganisationen, bereds tillfälle att delta i San Remokurserna. Som påpekades av folkrättskommittén är det viktigt att Sverige på olika sätt ger information till andra stater och till internationella organisationer om hur vi avser att tolka och tillämpa krigets lagar, inte minst de många nya reglerna i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna. Kommittén framhöll i det sammanhanget (s. 341) vidare: "Det räcker inte med att sprida kunskap om detta enbart genom de vanliga diplomatiska kanalerna. Här fordras framför allt att skickliga svenska folkrättssakkunniga vid internationella konferenser och överläggningar kan presentera och argumentera för svenska förslag och tolkningar av folkrättsreglerna..." Bredden i den svenska juridiska representationen i de internationella sammanslutningar o. d. och andra fora som finns på området är f. n. mycket begränsad. Var och en som någon gång deltagit i ett internationellt utbyte rörande de gemensamma folkrättsliga bestämmelserna vet att tolkningarna kan gå i sär. Begreppet "militär nödvändighet", som förekommer i tilläggsprotokoll I, tolkas exempelvis olika av företrädare från Förbundsrepubliken Tyskland, å ena sidan, och militärjurister från Sydafrika, Israel och USA, å andra sidan. Även om officerare och jurister från Warszawapaktsländerna, med något enstaka undantag (Polen), hittills inte deltagit i de militära folkrättskurserna i San Remo finns det tecken som tyder på att en ändring kan vara på gång. Hösten 1988 fanns för första gången två "observatörer" från Sovjetunionen på plats vid institutet, om än inte som direkta deltagare i kursen. Möjligheten till en informell diskussion från svensk sida med företrädare från staterna på andra sidan Östersjön om vissa folkrättsliga frågor är naturligtvis särskilt värdefull.
När det gäller utbildning och kunskap på folkrättens område bör också den gamla sentensen gälla: si vis pacem, para bellum. (För dem som studerat folkrätt vid Lunds universitet kan måhända beredskapen vara högre med tanke på universitetets valspråk: ad utrumque paratus.)
5. Krigsdomstolarnas avskaffande, m. m.
Fram till den 1 juni 1987 fanns i vårt land särskilda bestämmelser om krigsrätter. Under krig, beredskapstillstånd och beredskapsövning var krigsrätt i vissa fall första domstol i militära mål. Krigsrätt bestod av en lagfaren krigsdomare som ordförande samt nämnd. Allmän åklagare vid krigsrätt var krigsfiskal. Bestämmelserna om krigsrätt fanns i 15 kap. i den numera upphävda militära rättegångslagen.
Krigsrättsorganisationen avskaffades i samband med att ett nytt militärt disciplinansvarssystem, för såväl freds- som krigsförhållanden, infördes genom lagen (1986: 644) om disciplinförseelser av krigsmän, m. m. Huvuddragen i det nya systemet är en anpassning av det militära disciplinansvarssystemet så långt som möjligt till den ordning som gäller för anställd civil personal. Se vidare redovisningen i SvJT 1986 s. 462 ff.
Ändringarna berörde också brottsbalken. 21 och 22 kap. brottsbalken gäller numera enbart i krig, medan de särskilda militära brotten avskaffats för fredsförhållanden. Enbart myteri och uppvigling kvarstår som särskilda militära brott också i fred (Se prop. 1985/86: 9 och JuU 24).
Genom krigsrätternas avskaffande gäller i princip samma regler under krigsförhållande som under fredstid för domstolarnas verksamhet. I propositionen (a. a. s. 90 ff) pekade föredragande statsrådet bl. a. på de fördelar som var förenade med den avskaffade organisationen främst vad gällde snabb handläggning nära fältförbanden och uttalade, att vissa av dessa fördelar inte utan vidare kunde uppnås med en ordning där samhällets civila rättsväsende tagit över krigsrätternas uppgifter. Från principiella utgångspunkter ansågs det dock att föredra att brottmålen även när de hade anknytning till militära förhållanden handlades av ordinarie civila organ.
De nödvändiga särskilda bestämmelser som erfordas för bl. a. domstolarnas verksamhet vid krig eller krigsfara har nyligen antagits av riksdagen (SFS 1988: 97, prop. 1987/88: 6, KU 16). Bestämmelserna innebär huvudsakligen en modernisering av tidigare beredskapslagstiftning och gör det möjligt för regeringen att föreskriva olika lättnader i handläggningen och avvikelser från rättegångsbalkens regler.
I det nu nämnda lagstiftningsärendet antogs också de delvis omdebatterade förslagen till ändringar i regeringsformen avseende de offentliga organens verksamhet på ockuperat område. 13 kap. 10 § andra stycket regeringsformen har från och med den 1 januari 1989 följande lydelse: "Det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Icke i något fall får ett offentligt organ meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd."
Dessa ändringar i regeringsformen gör det angeläget att sprida kunskap om krigets lagar m. m. till snart sagt alla rättstillämpare i domstolar och förvaltning och således vida utöver den krets som är direkt verksam som folkrättsrådgivare i försvaret. På de senare får det, om folkrättskommitténs förslag om internationellt utbyte förverkligas, kanske närmast ankomma att för andra länders folkrättssakkunniga redovisa och förklara det utslag av svensk beredskapspolitik som vissa bestämmelser i vår författning utgör.
Krister Thelin